Der Asylkompromiss von 2015 ist ein Beispiel dafür wie Roma aus dem Westbalkan, die in Deutschland Asyl beantragten, zuerst benutzt worden sind, um eine Verschärfung des Asylrechts durchzusetzen. Von Maßnahmen wie der Westbalkan-Regelung, die zu einer Migrationsprävention bzw. einer Migrationssteuerung beitragen sollten, blieben sie ausgeschlossen. Eine legale Einreise außerhalb des dreimonatigen Aufenthalts als Tourist bleibt ihnen de facto verwehrt.
Bis zum Jahr 2015 stellten Staatsangehörige aus dem Westbalkan (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien) einen großen Anteil der Asylbewerber in Deutschland. VertreterInnen der Bundesregierung betonten hierbei, dass Roma einen großen Teil der Asylbewerber stellen. Ihnen wurden generell Gründe für eine Asylgewährung abgesprochen, vielmehr wurde ihnen „Asylmißbrauch“ unterstellt.
Mit dem Asylkompromiss von 2015 wurde eine Reihe von Maßnahmen eingeführt, die eine Reduzierung der Zahl der Asylantragsteller aus dem Westbalkan bewirken sollten. Neben restriktiven Maßnahmen sollten auch erweiterte legale Arbeitsmigrationsmöglichkeiten geschaffen und die Bundesregierung wollte sich aktiv für eine Verbesserung der Lage der Roma im Westbalkan einsetzen.
Allerdings zeigt die Umsetzung dieser Vorgaben ein anderes Bild. Es scheint eher so, dass die Roma aus den Westbalkanstaaten der Bundesregierung 2015 dazu dienten, mit einem politischen und öffentlichen Diskurs eine Verschärfung des Asylrechts bzw. des Asylverfahrens vorzubereiten und durchzusetzen. Und die angekündigten Maßnahmen im Westbalkan wie die Westbalkan-Regelung dienten dazu, kritische Stimmen innerhalb der Grünen und der Linke zu besänftigen, damit diese ihre Zustimmung im Bundesrat geben.
Asylbewerber aus dem Westbalkan
Inklusive Folgeanträge haben zwischen 2009 und 2018 fast 375.000 Personen aus einem der Westbalkanstaaten einen Asylantrag in Deutschland gestellt. In den letzten Jahren vor dem „Asylkompromiss“ zwischen 2012 und 2015 taten dies 270.000 Personen. Zwischen 2012 und 2015 stellten sie je knapp ein Drittel aller Antragsteller. Zwischen 2016 und 2018 stellten über 76.000 Personen aus dem Westbalkan einen Asylantrag, womit sie in jedem Jahr weniger als 10% der Antragsteller ausmachten.
In den meisten Ländern und in den meisten Jahren, für die Daten zur Verfügung stehen, stellten Roma die Mehrheit der Antragsteller, z.B. aus Serbien in 2012, 2013 und 2014 über 90% und in 2015 86,6%. Aus Mazedonien stellten sie 2012 83%, 2013 76% und 2015 59%. Aus dem Kosovo stellten sie 2012 67%, 2013 73%, 2014 72% und 2015 12,8%. Auch nach dem Asylkompromiss stellten Roma den überwiegenden Teil der Asylantragsteller aus dem Westbalkan.
Nur ein geringer Teil der Asylbewerber aus dem Westbalkan erhält eine positive Entscheidung nach Art 16 GG oder nach dem Asylgesetz bzw. dem Aufenthaltsgesetz. Zwischen 2013 und 2018 lag der Anteil positiver Entscheidungen zwischen 0,2% (Albanien, Serbien 2015) und 4,3% (Kosovo 2018).
Auch Roma erhalten sehr selten einen positiven Bescheid. Das Außenministerium, das die Lage in den Herkunftsländern beurteilt, sieht maximal eine „schwierige wirtschaftliche oder soziale Lage“, bestreitet aber eine staatliche Diskriminierung von Roma im Westlichen Balkan und ignoriert z.B. die Einschätzung des Europarates über die Auswirkungen der kumulativen Diskriminierung. Die Argumentation zeigt sich am folgenden Beispiel:
In einer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion der Linken, antwortete die Bundesregierung auf die Frage nach Diskriminierung von Roma insbesondere im Öffentlichen Dienst mit Bezug auf Kosovo: „Im öffentlichen Dienst bestehen gesetzlich festgelegte Quoten für die Besetzung von Stellen mit Minderheitenangehörigen. Entsprechend vorhandene Stellen können dennoch nicht mit den dafür vorgesehenen Minderheitenangehörigen besetzt werden, weil unter ihnen keine ausreichend qualifizierten Fachkräfte zu finden sind.“
Diese Antwort blendet auch die offensichtliche staatliche Diskriminierung von Roma bei der Nichtanstellung bzw. Nichtausbildung und den allgegenwärtigen Nepotismus im Kosovo aus. Sie offenbart auch einen dahinterstehenden Antiziganismus, indem die Verantwortung für die Situation den Roma zugeschoben und die Verantwortung der Behörden bzw. der Politik ignoriert wird. Denn im öffentlichen Dienst werden nicht nur qualifizierte Fachkräfte beschäftigt und es Roma gibt, die trotz Qualifikation nicht angestellt werden. Zudem besteht diese gesetzliche Verpflichtung seit über zehn Jahren, ohne dass Maßnahmen getroffen worden wären, sie umzusetzen.
Asylkompromiss Herbst 2015 und die Staaten im Westbalkan
Mit dem Asylkompromiss vom Herbst 2015 wurden neben restriktiven Maßnahmen für alle Asylbewerber wie Leistungskürzungen und Arbeitsverbote, Albanien, Kosovo und Montenegro zu „sicheren Herkunftsstaaten“ erklärt, nachdem dies 2014 schon mit Bosnien und Herzegowina, (Nord-)Mazedonien und Serbien geschehen war. Die wichtigsten Maßnahmen waren, dass
Flüchtlinge aus „sicheren Herkunftsstaaten“ bis zum Abschluss ihres Asylverfahrens oder ihrer Abschiebung in den Erstaufnahmeeinrichtungen verbleiben müssen. Falls ihr Antrag auf Asyl nach dem 31.08.2015 abgelehnt worden war, erhalten sie ein unbefristetes Arbeitsverbot. Zudem konnten Personen aus „sicheren Herkunftsstaaten“, die nicht als Flüchtlinge anerkannt werden, schneller abgeschoben werden.
Die Entscheidung, die restlichen Westbalkanstaaten zu „sicheren Herkunftsstaaten“ zu erklären, war angesichts des Antiziganismus gegenüber Roma und der strukturellen, kumulativen Diskriminierung in diesen Ländern sehr umstritten.
Um die Kritiker zu beruhigen, wurde die folgende Erklärung aufgenommen: „Der Bund wird sich aktiv für die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situation der Minderheiten, insbesondere Roma, im Westbalkan einsetzen.“
Zugleich wurde die sogenannte Westbalkan-Regelung eingeführt, die das Ziel hatte, eine Reduzierung der Asylanträge aus den Westbalkanstaaten zu erreichen, indem legale Arbeitsmigrationsmöglichkeiten für Staatsangehörige der Westbalkan-Länder geschaffen werden.
Wie mehrere Untersuchungen zeigen, hat der größte Teil der Asylbewerber aus dem Westbalkan ein niedriges Bildungsniveau. 2015 hatten 71,3% der serbischen und 66,6% der mazedonischen Asylbewerber in Deutschland maximal die Grundschule besucht. Bei allen Asylbewerbern lag der entsprechende Anteil bei 29,6%. Angesichts der geringen oder nicht vorhandenen formalen Qualifikationen eines großen Teils der Asylbewerber aus dem Westbalkan (und auch der Roma), sollten daher auch für unqualifizierte Personen Einreise- und Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen werden.
Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit und die Westbalkan-Regelung
Im Allgemeinen regeln die Paragraphen 18-21 des Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG) die Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit. §18.3. AufenthG regelt die mögliche Beschäftigung, die keine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt, während §18.4 die Beschäftigungsaufnahme regelt, für die eine qualifizierte Berufsausbildung vorausgesetzt wird.
Um die Voraussetzungen zu schaffen, dass Staatsangehörige der Westbalkanstaaten von §18 AufenthG profitieren können, wurde die Verordnung über die Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern (Beschäftigungsverordnung – BeschV) ergänzt. Der neu eingeführte §26.2 BeschV beschreibt das Verfahren und die Voraussetzungen, wie Staatsangehörige der Westbalkanstaaten zum Zwecke der Erwerbstätigkeit nach Deutschland einreisen können. Der Antrag muss bei der jeweils zuständigen deutschen Auslandsvertretung gestellt werden und die Zustimmung darf nicht erteilt werden, wenn der Antragsteller in den letzten 24 Monaten vor Antragstellung Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bezogen hat.
Letzteres gilt nicht für Antragsteller, die nach dem 1. Januar 2015 und vor dem 24. Oktober 2015 einen Asylantrag gestellt haben, sich am 24. Oktober 2015 gestattet, mit einer Duldung oder als Ausreisepflichtige im Bundesgebiet aufgehalten haben und unverzüglich ausreisen.
2016 und 2017 sind 22.508 Personen aus dem Westbalkan zum Zwecke der Erwerbstätigkeit, die keine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt (§18.3. AufenthG) und 16.563 Personen für eine Erwerbstätigkeit, die eine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt (§18.4.1. AufenthG) eingereist. Auf Jahresbasis umgerechnet sind 2016 insgesamt 16.354 und 2017 22.835 Personen aus dem Westbalkan unter Nutzung der beiden Paragraphen eingereist.
Die Westbalkan-Regelung besagt, dass ein Antrag auf Erteilung des Aufenthaltstitels bei der jeweils zuständigen deutschen Auslandsvertretung im Herkunftsstaat gestellt werden muss. Über 65.000 Visa wurden zwischen 1. Dezember 2015 und 31. Dezember 2018 von den deutschen Auslandvertretungen im Westbalkan im Rahmen der Westbalkan-Regelung erteilt, auch wenn nicht alle zur tatsächlichen Einreise genutzt wurden.
Roma im Westbalkan und die Umsetzung der Westbalkan-Regelung
Wie oben aufgezeigt, stellten die Roma einen überproportional großen Anteil an Asylantragstellern aus dem Westbalkan und sind aufgrund des Antiziganismus und ihrer Diskriminierung in ihren Herkunftsländern weitgehend vom Arbeitsmarkt sowie von einer gleichberechtigten Teilnahme im Bildungssystem ausgeschlossen. Der Zugang zu legalen Arbeitsmigrationsmöglichkeiten wäre daher besonders wichtig und mit §18.3. AufenthG auch für Roma ohne berufliche Qualifikation auch möglich gewesen.
Allerdings wurden keine gesonderten Anstrengungen unternommen, Roma in die Westbalkan-Regelung aufzunehmen. Die Bundesregierung hat in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage im Deutschen Bundestag auch erklärt, dass keine Erkenntnisse darüber vorlägen, ob Angehörige marginalisierter Gruppen wie Roma die Westbalkan-Regelung in Anspruch nehmen konnten.
Untersuchungen in Deutschland weisen darauf hin, dass es sich bei den zum Zwecke der Erwerbstätigkeit Zugewanderten vielfach um gut qualifizierte Fachkräfte handelt und dass für die, „am Rande des Existenzminimums lebenden gesellschaftlichen Randgruppen in den Westbalkanländern (…) der Zugang nach Deutschland heute kaum noch möglich ist“.
Unterstützt wird diese Aussage durch eine Antwort der Deutschen Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion der LINKE im Deutschen Bundestag, in der darauf hingewiesen wurde, dass serbische Antragsteller auch für Visa nach §18 i.V.m. §26 BeschV, eine zumindest „einjährige Fachausbildung, zweijährige Berufsausbildung, Einweisung nach 120 bis 360 Stunden“ absolviert haben müssen.
Fazit
Ziel der Westbalkan-Regelung war es, erweiterte Möglichkeiten legaler Arbeitsmigration für Personen zu schaffen, die sich sonst ins Asylverfahren begeben hätten. Explizit wurde hierbei die Möglichkeit für nicht qualifizierte Personen geschaffen, legal zur Erwerbstätigkeit nach Deutschland einzureisen. Sie kann daher auch als eine Kompensation für die restriktiven Maßnahmen im Rahmen des Asylkompromisses angesehen werden.
Angesichts der hohen Anzahl von Roma unter den Asylantragstellern aus den Westbalkan-Staaten und der Tatsache, dass strukturelle Diskriminierung im Westbalkan Roma vom Arbeitsmarkt weitgehend ausschließt, hätte die Bundesregierung aktive Maßnahmen zu ihrer Einbeziehung in die Westbalkan-Regelung setzen müssen. Informationskampagnen oder Vorbereitungskurse gemeinsam mit der Zivilgesellschaft wären ein erster Schritt gewesen. So verbleibt Roma aus dem Westbalkan nur die informelle Migration bzw. informelle Tätigkeiten im Rahmen des dreimonatigen Touristenvisums.
Zur Person: Stephan Müller, Politikwissenschaftler. Er arbeitet z.Zt. u.a. als externer Experte für den Zentralrat Deutscher Sinti und Roma zur deutschen Politik gegenüber Roma im Westbalkan. Davor arbeitete er in Westbalkanstaaten u.a. als Berater für Regierungen, zwischenstaatliche Organisationen und Nichtregierungsorganisationen.
Veröffentlichungen zuletzt u.a.: Friedman, E., Müller, S., & Papa, J. , Roma Access to Personal Documentation in the Western Balkans (2018); Civil Rights Defenders, The Wall of Antigypsyism. Roma in the Western Balkans (2017); Stephan Müller, Angela Mattli, Trapped in a vicious circle: Repatriation and Re-Migration of Roma, Ashkali and Balkan-Egyptians from Kosovo in: International Journal of Migration Studies (IJMS) No. 204 (2016); Stephan Müller, Roma aus dem Westlichen Balkan – Ursachen ihrer Flucht.
Veröffentlicht im Flüchtlingsforschungsblog, 11. Juni 2019. Verfügbar unter: http://fluechtlingsforschung.net/westbalkan-regelung-wie-eine-bevolkerungsgruppe-ausgeschlossen-wird/
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